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三中全會文件起草專家詳解“決定”誕生過程
信息來源:吉林省福建商會 信息發布:admin 發布時間:2013-11-12

    導讀:根據此前公布的議程,十八屆三中全會將于今天閉幕,中國未來十年改革路線圖即將揭曉。回顧以往歷次三中全會,一般都會審議通過一份“決定”。這份被稱為指導中國發展的“綱領性文件”,是如何出爐的呢?曾親歷三中全會文件起草的專家詳解“決定”誕生過程。
  起草小組如何組成?
  中央領導掛帥兼顧地方負責人
  位于北京西郊的玉泉山,自金代就是“燕京八景”之一。經濟學家高尚全對這里并不陌生。他參加過三次三中全會決議關于改革決定的起草工作,都是在這里進行的。
  從新華社披露的內容看,每次三中全會決定文件都經歷了復雜的起草過程,一般用時半年。而第一步,就是成立起草小組。小組通常在全會召開當年的春天成立,在中央政治局常委會直接領導下工作。
  起草小組的負責人通常由黨和國家領導人“掛帥”。
  高尚全告訴北京青年報記者,十六屆三中全會的起草組是2003年4月18日成立的。當時正是防治“非典”最緊張的時刻,組長是時任國務院總理溫家寶,副組長是國務院副總理曾培炎。溫家寶曾擔任過多次全會文件起草組組長,1994年時任中央書記處書記的他,就曾負責起草小組的工作。
  起草小組的成員通常由來自各部門和地方經驗豐富的領導干部組成,也會根據每次全會的主題吸收相關領域的專家學者。
  以十四屆三中全會決議文件的起草成員為例。時任國務院研究室副主任王夢奎回憶,小組成員共25人,包括國務院副秘書長何椿霖、中宣部副部長鄭必堅、財政部副部長項懷誠、上海市副市長徐匡迪等人。
  “據我所知,地方領導同志參加中央全會重要決定的起草,這是第一次。此后,黨的全國代表大會的報告和許多次中央全會決定的起草,都有地方領導同志參加。” 王夢奎說。
  十四屆三中全會聚焦社會主義市場經濟,因此小組成員中有人民銀行金融研究所名譽所長趙海寬、中國社會科學院財貿所所長張卓元等專家。
  而十七屆三中全會的主題是農業,所以起草組成員有來自黨中央、國務院有關部門、安徽和吉林兩個農業大省的負責同志,以及長期研究農業、農村、農民問題的專家學者。
  起草工作怎么展開?
  分解任務難點反復討論
  起草小組成立后,通常會初步確定文件的框架,包括分成幾部分、每一部分大致有多少條。大框架打好后,實行“任務分解”,把小組再分成若干“小小組”,由每個“小小組”負責某個部分具體內容的擬訂。
  以十四屆三中全會決定文件起草為例。王夢奎曾撰文稱,初步定的框架是分為十大部分、53條,后來歸納合并為50條。高尚全說,他當時和國家計委研究室副主任鄭新立以及張卓元教授組成一個“小小組”,負責“培育和發展市場體系”這一部分內容。
  作為“綱領性”文件,全會的決議會對中國經濟發展產生舉足輕重的影響。每一句措辭、每一個觀點的闡述都經過深思熟慮。當遇到各方有不同意見時,往往要經過反復討論才能達成一致。
  讓高尚全印象最深刻的,是“勞動力市場”寫入十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的過程。
  上世紀90年代,改革開放已經進行了十余年,在黨的正式文件中,出現的仍然是“勞務市場”和“勞動就業市場”。當時有種看法是:勞動力怎么能進入市場呢?勞動力進入市場會影響工人階級的主人翁地位。而高尚全和其他一些人主張,勞動力市場是生產要素市場不可缺少的組成部分。
  在一次中央政治局常委會就決議文件的討論會上,高尚全獲邀列席。為了爭取到高層的支持,高尚全鼓足勇氣發了言,一口氣說了五條理由,說明確立勞動力市場對于建立市場經濟的重要性。當時會上沒有對此進行繼續討論,時任中共中央總書記江澤民只說了一句:提出勞動力市場,社會上能不能接受?
  高尚全告訴北青報記者,發言后的第二天,他去找了主持起草小組工作的溫家寶。“我有點內疚,我說自己昨天不該在常委會上發言。但是我當時有個沖動,如果不發言,勞動力市場的概念可能就出不來了。”高尚全記得,溫家寶回答說:“我贊成你的意見,但能不能上中央文件我也沒有把握。”
  后來,溫家寶把高尚全關于勞動力市場的材料報送給江澤民,江澤民又批轉給各中央常委。“勞動力市場”最終寫入了決議。
  高層領導如何參與其中?
  提出總體思路赴各地進行調研
  三中全會決定文件的起草是在中央政治局常委會直接領導下進行的。通常,在每次決定起草前,中共中央總書記都會對決定的總體思路、基本框架、重點要點等作出指示。在起草過程中,也會多次根據文件的進展,提出指導性意見。
  高尚全記得,在參加1984年十二屆三中全會決議起草時,當時社會上仍有不少人認為“計劃經濟”和“商品經濟”是對立的。曾參加十二大報告起草的一位部門負責人在給有關部門的信中說,“絕不能把我們的經濟概括成商品經濟”。因此,在起草過程中,把“商品經濟”寫入文件遇到很大阻力,最初的提綱仍是“計劃經濟為主,市場調節為輔”。
  據張卓元教授主編的《新中國經濟學史綱(1949-2011)》記載,時任中共中央總書記胡耀邦看到這個提綱后很不滿意,因此重新調整了文件起草班子。中央在反復征求各方意見后,把“有計劃的商品經濟”寫入決定。鄧小平在評價這次會議文件的時候說,“這次經濟體制改革的文件好……有些是我們老祖宗沒有說過的話,有些新話。”
  在三中全會召開前,中央領導人赴全國各地進行調研,也逐漸成為一項慣例。
  十六屆三中全會文件起草前,胡錦濤分別在北京、廣東、四川、天津、湖南、江西等地調研。吳邦國、溫家寶、賈慶林、曾慶紅、黃菊、吳官正、李長春、羅干等中央政治局其他常委,也分赴全國各地,進行調查研究,對文件的形成作出貢獻。
  十七屆三中全會前,胡錦濤到河南、安徽等地考察,并前往滁州市鳳陽縣小崗村,考察農村改革發展情況。隨后的三中全會通過了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。
  本屆三中全會的主題是“全面深化改革”。據北青報記者統計,自十八大以來,習近平、李克強進行了17次離京調研,其中16次都提到“改革”。
  起草文件如何“集思廣益?
  51次座談會3000人參與討論
  在文件起草過程中,起草小組并非“閉門造車”。
  據新華社報道,在十七屆三中全會決定起草過程中,起草組分成7個調研組,分赴12個省區走村入戶實地調研。調研期間,共召開51次座談會,聽取了860位領導干部、專家學者和基層群眾的意見和建議。
  在進行數十次修改后,起草組先要把基本成稿的文件提交中央政治局常委會審議。根據常委會討論意見修改后,再提交中央政治局審議。
  文件在中央政治局討論意見上作出修改后,就形成了征求意見稿,會下發到全國各省、自治區、直轄市以及中央和國務院各部門、軍隊各大單位征求意見。
  據王夢奎記錄,十四屆三中全會決議的征求意見稿,總共收到138份報告和修改意見,包括30個省(自治區、直轄市)、92個部門和16位老同志的。這些報告和修改意見,都轉到文件起草組認真閱讀和研究。
  而十七屆三中全會決議的征求意見稿,在向各民主黨派中央、全國工商聯領導人和無黨派人士征求意見時,共有3000多人參加討論,起草組共收到各方面意見建議2193條。
  座談會,是文件起草過程中另外一個吸收各方智慧的途徑。
  以十六屆三中全會決定為例。當年8月決定征求意見稿下發后不久,時任中共中央總書記胡錦濤就主持召開了黨外人士座談會。幾天之后,溫家寶總理在國務院召開了經濟專家座談會。與此同時,起草小組還邀請專家、學者、企業負責人舉行了10多場座談會。
  此外,一些部委、研究機構還會按照中央要求進行專題調研,為決策提供參考意見。
  例如十六屆三中全會文件起草過程中,20多個部委圍繞產權制度、國有資產管理監督、農村土地制度、社會信用體系等問題,展開了歷時兩個月的專題調研,形成了一批極具參考價值的專題報告。
  起草文件如何修改?
  數十次修改全會閉幕當天仍會修改
  根據公開披露的報道,三中全會決議文件通常要經過數十次修改,大到文件框架,小至遣詞用字。以十七屆三中全會決議文件起草為例,起草小組在6個多月時間里共召開過9次全體會議、30次工作班子會議,正式修改41稿。
  每次三中全會的決議文件都經過字斟句酌,不但在會前反復修改,在開會期間還會根據各方意見,甚至在全會閉幕當天還在做最后修改。
  2003年,十六屆三中全會在10月11日到14日期間舉行。全會安排了3個半天,對決定討論稿進行討論。10月11日晚,胡錦濤主持召開中央政治局常委會會議,起草組根據修改意見,連夜對決定稿作了24處修改。12日晚和13日下午,起草組連續召開全體會議,對討論稿作進一步修改。14日上午,根據當天上午全會討論情況,起草組對討論稿又進行了一次修改。
  高尚全告訴北青報記者,會上提出的意見涉及糧食生產、扶貧開發、安全生產、科技教育等多個方面,不過一般來說沒有“顛覆性”意見。
  
  決議文件什么特點?
  長度一萬余字文字簡練易懂
  如果不算今天將閉幕的十八屆三中全會,從十一屆三中全會以來的七次三中全會,共產生了5個決議文件。北青報記者發現,這些文件的字數在1.2萬到1.6萬字之間,通常采取分為幾大章、每部分下再設若干條的框架。
  王夢奎曾介紹說,這樣的構架便于剪除枝蔓,勾畫出一個比較清晰的輪廓,也有利于避免起承轉合所難以避免的虛話,突出每一條的“干貨”。
  文字簡練是歷次決議文件的一大特點。溫家寶曾表示,起草決議文件要突出重點,不要面面俱到。文字要精練,用平實的語言,讓普通黨員和群眾看得懂。
  經濟學家常修澤對此深有體會。2003年,在國家發改委宏觀經濟研究院工作的他接到要求,為十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》起草工作提供有關產權問題的基礎性研究報告。他提出,在產權制度構成中,應包括產權界定、產權配置、產權交易和產權保護四個制度支柱。報告上交后,起草組有關負責人專門約見了常修澤。
  常修澤告訴北青報記者,最終形成的決議吸納了他的意見,不過在文字表述上,產權界定變為“歸屬清晰”,產權配置變為“權責明確”,產權保護變為“保護嚴格”,產權交易變為“流轉順暢”。
  “這樣的表述更容易讓普通人理解。”常修澤說。本版文/本報記者劉一

   資料
  那些年產生的三中全會“決定”
  1984年十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》。分為十章,約1.6萬字。
  1993年十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。分為十章50條,約1.6萬字。
  1998年十五屆三中全會《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》。分為十章,約1.3萬字。
  2003年十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。分為十二章42條,約1.2萬字。
  2008年十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。分為六章,約1.5萬字。

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